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因此，研究监察委员会与司法机关的协调衔接，对于国家监察体制改革，具有重要意义。

(2)2015年12月，中办、国办联合发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《意见》)表明，审计体制改革着眼于依法独立行使审计监督，强化审计系统人财物事权的垂直管理，但审计机关依然需要向本级党委政府汇报工作。权力机关可以运用自身手段对受托人进行管理及约束，并要求其按照权力机关规定进行监督。

2013年，审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，当年6月底，地方政府负有偿还责任的债务(地方政府性债务)共计10.89万亿元，2014年为15.4万亿，2015年为16万亿，2016年为17.2万亿元。此条确定了审计机关的行政属性。监督功能弱化的行政主导型预算监督模式，强化了政绩是自己的，而偿债责任是下一任的政绩观，加大了地方政府债务风险〔[147]〕 United State v. Butler，297 U.S. 1（1936），opinion of court. 〔[148]〕 Craig R. Ducat，Constitutional Interpretation，Wadsworth，Cengage Learning，2009，p. 79. 〔[149]〕 关于制宪者意图解释方法的缺陷，可参见Paul A. Brest，The Misconceived Quest for the Original Understanding，60 Boston University Law Review 204（1980）。〔[187]〕最终，最高法院判决第十四修正案事实上使得第二修正案所保护的个人的持枪权完全适用于各州。

〔[102]〕相比之下，索尔·康奈尔对这一问题的研究就显得学术化得多。其中，前者在语法上并没有限制后者，而只不过是宣布了一个宪法目的而已。因此，如不引用刑事诉讼法的规定，监察法也应当对职务犯罪案件的地域管辖作出规定，同时，还可考虑根据职务犯罪案件管辖的特点，对地域管辖规范作出适当补充或调整。

同为专门性调查并实施强制性措施，监察委以违法嫌疑立案即启动对人和对物的强制手段，而刑事诉讼法上的立案以涉嫌犯罪为条件，只有涉嫌犯罪才能启动专门调查并采取强制性取证手段。相比较之下，在其他犯罪中，即使是涉及国家安全、恐怖主义等性质严重的违法犯罪，也必须是涉嫌犯罪才能立案并采取专门调查手段和强制措施。此外，第三十二条认罪认罚、重大立功等移送检察机关时建议从宽的规定，以及第三十三条检举揭发、提供重要线索移送检察机关时建议从宽的规定，似乎在监察程序关于移送起诉的法律程序中加以规定，在逻辑上更为顺畅一些。然而，应当注意的是，监察法立法的特点是纪法共治，即行政违法违纪和刑事违法构成犯罪的行为一并追究。

五、人身强制措施的协调衔接 监察机关所查办的案件在强制措施上的协调衔接，主要涉及留置措施的适用对象和条件，留置措施的决定程序，以及检察机关逮捕措施与留置的衔接。关于取证合法性监督，已如前述。

目前对监察委性质的所作的一种比较权威的定位是政治机关，不是行政机关或司法机关。然而，通缉则属刑事强制措施的一种类型，其根据是我国《刑事诉讼法》第一百五十三条。职务犯罪案件查处涉及监察委与其他有侦查职能的机关在管辖上的协调衔接，即职能管辖的协调衔接，也涉及因监察委自身的办案分工而与检察机关在案件移送上的协调衔接，即地域管辖、级别管辖和指定管辖的协调衔接。国家监察体制改革的实质性内容，是将检察机关的职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会（以下简称：监察委），即由后者实际承担原由检察机关承担的职务犯罪侦查职能，由此必然产生犯罪调查（侦查）与审查起诉及刑事审判的业务衔接问题，必然产生监察委与检察机关及审判机关的工作协调问题。

立案是我国刑事诉讼的基本制度。理由之二，是检察机关的法律监督与监察机关的监察并不矛盾，且有互补关系。从权力来源看，该项权力系检察机关职务犯罪侦查权转隶而形成，与检察机关职务犯罪具有同样的职责内容以及类似的法律手段。这种情况下，判定特定的调查手段是否违法适用，就缺乏较为客观的标准。

如根据山西省监察制度改革的试点经验材料，全省各级监委成立以来，共处置问题线索6535件，立案2156件，结案1905件，处分1887人，组织处理1191人，移送司法机关5人。而监察法草案仅有一个条款（第二十六条），规定了搜查的目的和对象，出具证件、在场见证以及公安机关配合，但就无证搜查及对妇女搜查等未作具体规定。

这也是我国刑事诉讼立法者随历史发展，根据打击犯罪的需要，通过修改法律，将国家安全机关、军队保卫部门、海关、监狱增设为犯罪侦查主体，就均不产生与检察机关和法院协调衔接的新问题，而监察委与司法机关协调衔接的问题较为突出的基本原因。另一个方案是监察法对关联案件管辖不作规定，在该法通过后的协调性、解释性文件中，作出具体规定。

立案的条件，是存在严重违纪需要追究党纪责任的。涉及公民重大权利限制或剥夺事项，如果由办案机关自行决定，没有形成申请与确认的双边关系以及控、辨、审的三面关系，就如同侦查（调查）机关同时充当审判机关，不能体现程序公正，也无法保障实体公正。这也是我国刑事诉讼法设置拘留、逮捕措施的法律精神。此外，关于留置场所的问题，笔者认为，应当在法律中明确规定在看守所执行留置，以便于管理，防止违法并防止意外情况发生。根据我国刑事诉讼法，查封、扣押、冻结、拘留、逮捕等对物和对人的强制性措施，需在立案后针对犯罪嫌疑人实施，立案前只能实施不采用强制力的调查，即所谓任意侦查。第一，审查起诉的内容，应根据我国《刑事诉讼法》第一百六十八条，必须查明：犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确。

根据监察法草案的规定，留置同样适用于占较大比例的非公务人员的行贿犯罪人员以及职务犯罪的共犯等公民。困难之二，是因为监察委的特殊地位。

笔者认为，由于纪检、监察合署办公，两方面程序虽有区别，但应相互协调，监察立案以职务违法为启动条件是必要、可行的，但可借鉴纪检规则，进一步明确立案条件，如对职务违法的严重程度作出规定，一般违法可以不立案而直接处理。其基本要求就是，任何较长时间剥夺人身自由的强制措施，必须接受外部审查。

因此，立案也是具有中国特色的，除有利打击犯罪外，还是防止滥用强制调查手段，实现犯罪调查中人权保障最基本的措施。监察法草案第四十二条规定的是证据合法性问题，却与第三十四条第三款的非法证据排除相分离，而且排除规定在前，合法性要求在后，亦不符合逻辑。

二是与我国近年来党中央直接领导推动的司法改革的措施和精神不协调。监察法对每项措施基本上仅以一个条款，对实施中的主要问题作出规定。本刊组织专题研讨，以职务犯罪调查制度的具体化为切入点，在法规范的维度探讨监察与司法的协调衔接，旨在在纪法共治的制度安排下探讨违法违纪调查与职务犯罪刑事调查的适度分离，将近年来经实践检验的刑事诉讼法中保障人权的制度元素合理纳入监察体制改革，实现犯罪控制与人权保障的适当平衡，为我国《监察法（草案）》的完善建言。这一点与检察机关侦查职务犯罪案件的初查程序有所区别。

监察立案与纪委立案协调一致。此次国家监察体制改革试点过程中的监察立案，亦非刑事诉讼法意义上的刑事立案，其中既包括对违反政纪的国家工作人员立案，也包括对违纪同时涉嫌犯罪的人员立案。

第一个方面，是非法证据排除规则的适用。这显然不符合程序法定原则，也对监察与司法的衔接（尤其是司法对监察取证的合法性审查）带来困难。

其二，检察机关审查起诉的程序适用。监察法草案对此规定不够明确。

监察法草案第四十二条二款规定：调查人员进行讯问以及调取、查封、扣押等重要取证工作时，应当对全过程进行录音录像，留存备查。第三，根据我国《刑事诉讼法》第一百七十一条二款，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回监察机关补充调查，也可以自行侦查。应按照任何人不能充当自己案件法官原理对职务犯罪强制措施制度作进一步改革。具体建议包括：由于第五章监察权限的主要内容是调查措施适用的程序规定。

立案即宣告刑事案件成立，由此确立犯罪嫌疑人，并开启侦查程序。例如，鉴定意见告知当事人并征询意见等，是维系鉴定程序正当性及鉴定意见正确性的重要规范。

如刑事追诉时效制度，根据我国《刑法》第八十八条，以刑事立案为延长时效的条件。笔者认为，解决上述问题有两个方案，一个方案是参照《规定》的相关规定，作出主罪为主的规定。

[1]这一职责规定，实际上也是刑事案件职能管辖的规定，即监察机关与公安机关及其他犯罪侦查机关的案件管辖分工。以调查不是侦查为理由否认检察机关法律监督，有规避法律和规避监督之嫌。